Il contesto macroeconomico e finanziario

Il contesto economico e finanziario in cui operano le politiche avviate nell’ambito del Quadro, contrassegnato a fine 2009 da una situazione nazionale e internazionale in via di miglioramento ma ancora soggetta ai possibili contraccolpi della crisi globale, è stato interessato nel corso del triennio 2007-09 da importanti trasformazioni. L’economia italiana continua a evidenziare elementi contrastanti.

Da un lato:

- una maggiore debolezza strutturale rispetto ai principali paesi industrializzati, europei e non, determinata sia dall’inadeguatezza di alcuni importanti fattori produttivi (innovazione tecnologica, competenze umane, concorrenzialità dei servizi, dotazione infrastrutturale) sia dalla persistenza di forti vincoli di bilancio a causa della dimensione del debito pubblico;

- un’evoluzione a livello territoriale ancora sfavorevole per le regioni meridionali, in particolare quelle dell’Obiettivo Convergenza, che, pur meno penalizzate dal crollo delle esportazioni come avvenuto nel resto del paese, continuano a risentire della maggiore fragilità del loro tessuto produttivo e della debolezza della domanda per consumi.

Dall’altro:

- una minore incidenza dei fattori che hanno originato o aggravato la recessione internazionale (insufficiente patrimonalizzazione delle banche, elevato indebitamento delle famiglie, bolla immobiliare);

- una ripercussione sostanzialmente contenuta in relazione ad altri partner UE degli effetti della crisi sulla forza lavoro, in particolare per l’ampliamento, per dimensione e per tipologia, della tutela assicurata dagli ammortizzatori sociali.

In particolare, gli effetti della crisi internazionale hanno reso più difficili le condizioni di finanza pubblica in tutti i paesi europei, con significativi aumenti dei disavanzi annuali e della consistenza del debito pubblico. In Italia tale dinamica è stata relativamente contenuta, ma intervenendo su una situazione pregressa di debito elevato, ha imposto comunque un’attenzione particolare agli andamenti della spesa pubblica sia corrente sia in conto capitale.

E’ in questo contesto che sono maturate le misure di riduzione e concentrazione delle risorse nazionali aggiuntive del Fondo Aree Sottoutilizzate che hanno determinato una sostanziale revisione dell’impianto programmatico unitario originariamente definito, con effetti anche sul livello dell’addizionalità del contributo dei fondi strutturali, per il quale al momento è ipotizzabile un decremento del 15 per cento circa rispetto al livello fissato ex ante.

Tuttavia il lungo orizzonte temporale della programmazione comunitaria rende possibile ipotizzare il ripristino nel medio lungo-periodo di condizioni favorevoli ad una massimizzazione dell’impegno finanziario delle Regioni dell’obiettivo Convergenza.

IL CONTESTO SOCIO ECONOMICO E IL QUADRO PROGRAMMATICO E FINANZIARIO

I mutamenti della situazione socioeconomica

Indicatori economici

Il divario della crescita tra l’Italia e i principali paesi industrializzati si è ulteriormente ampliato nel corso del biennio 2007-2008, mentre, secondo le stime di Eurostat, è atteso restare sostanzialmente immutato nel biennio successivo

Ancor prima dell’avvio della fase recessiva mondiale l’economia italiana ha continuato a risentire dell’incapacità di innalzare il proprio potenziale produttivo: all’interno per una insufficiente dinamica degli investimenti e per una persistente debolezza della domanda di consumo, verso l’estero per una più ridotta velocità delle esportazioni rispetto all’evoluzione della domanda mondiale, che ha determinato un nuovo calo della quota delle esportazioni italiane sui mercati mondiali, scesa nel 2008 al 3,4 per cento dal 3,6 per cento del 2007 (Figura 1)

Figura 1 : Confronti delle quote dell’export sul commercio mondiale

Tali andamenti si sono tradotti anche in una significativa flessione del Pil pro capite italiano, misurato in Standard di potere d’acquisto, nei confronti di quello medio europeo (UE-27): dal 2000 al 2008 l’indice relativo è infatti sceso di oltre 16 punti (cfr. Figura 2).

Figura 2: Pil pro capite nei principali paesi industrializzati – Anni 2000 e 2008

(in parità di potere d’acquisto, su base UE-27=100)

Oltre all’andamento del Pil ha inciso una dinamica della popolazione, che nel periodo considerato è aumentata di oltre 5 punti percentuali rispetto ai 3 punti percentuali circa dell’UE-27 e che nella massima parte è stata determinata dal crescente apporto dell’immigrazione regolare Il mancato sfruttamento del potenziale di crescita dell’economia italiana trova spiegazione, in particolare, nella scarsa dinamica della produttività del lavoro, il cui andamento ha segnalato, anche dopo il 2006, un ampliamento del divario con gli altri principali paesi industrializzati.

L’insufficiente tasso di produttività, risente, in particolare e segnatamente nel Mezzogiorno, della bassa qualità media dei servizi pubblici, dello scarso livello di concorrenzialità nel settore terziario e del grado di innovazione tecnologica inferiore a quello dei principali paesi industrializzati.

Inoltre, occorre considerare che una parte non marginale della tenuta dell’occupazione, che si è registrata fino al 2007 e che ha concorso a moderare la dinamica della produttività, è attribuibile alla progressiva emersione nella forza lavoro regolare degli immigrati precedentemente impiegati nell’economia sommersa.

A livello territoriale è proseguita la tendenza, in atto dal 2002, a una minore performance del Mezzogiorno rispetto al Centro-Nord: nel 2008, a fronte di una flessione del Pil dello 0,9 per cento nell’area centrosettentrionale, si è registrata una diminuzione nel Sud pari a -1,4 per cento. L’impatto della crisi globale si è manifestato a partire dall’ultimo trimestre 2008, ma già nella parte centrale del 2009 la caduta produttiva si è arrestata e nel terzo trimestre si sono rafforzati i sintomi di ripresa, pur in un contesto caratterizzato da grande incertezza.

L’andamento congiunturale della produzione industriale ha mostrato nel secondo trimestre 2009 un’attenuazione della caduta (-3,3 contro -9,4 per cento nel primo trimestre) e una risalita nel terzo (4 per cento), anche se, rispetto allo stesso periodo del 2008, la flessione è risultata ancora superiore al 17 per cento.

Segnali di stabilizzazione sono giunti anche dal fronte delle esportazioni, che sono state pesantemente colpite dal crollo della domanda mondiale già negli ultimi mesi del 2008. Le vendite italiane all’estero continuano però a diminuire, ancora nel terzo trimestre del 2009, a tassi intorno al 20 per cento sul periodo corrispondente del 2008, pur evidenziando dati congiunturali di segno positivo.

Quanto agli indicatori sulle prospettive, la dinamica degli ordinativi indica un calo tendenziale ancora elevato, ma anche una ripresa congiunturale progressiva negli ultimi mesi, soprattutto degli ordini provenienti dall’estero (cfr. Tavola 1).

Tavola 1: Principali indicatori economici in Italia – anni 2007-2009

Il punto di svolta congiunturale sembra colto in maniera netta dalle indagini qualitative Isae sul clima di fiducia. Esse segnalano, dopo un primo trimestre 2009 molto negativo, una risalita significativa dell’indicatore nei due trimestri successivi, sia per le imprese sia per i consumatori. Il recupero di fiducia appare più consistente nelle regioni del Nord, ma è significativo anche nel Mezzogiorno.

La tendenza al miglioramento dell’economia trova riscontro anche nelle misurazioni effettuate attraverso il superindice OCSE: tale indicatore composito, che riassume le aspettative per i prossimi 6-9 mesi, ha mostrato in settembre, su base annuale, un più forte incremento in Italia rispetto a quello generale dell’area (rispettivamente 10,8 e 3,4 punti percentuali).

Sulla base di tali andamenti l’evoluzione del Pil italiano per il biennio 2009-2010 è prevista in marcata caduta nell’anno in corso, ma in lieve ripresa nel 2010. Le ultime previsioni ufficiali del Governo, effettuate nella Relazione Previsionale e Programmatica per il 2010 (settembre 2009) indicano una flessione del Pil pari a -4,8 per cento nel 2009 e una moderata crescita (0,7 per cento) nel 2010. Il livello degli occupati, misurati dalle unità di lavoro, si ridurrebbe del 2,7 per cento nell’anno in corso e rimarrebbe sostanzialmente stazionario nel 2010.

Nelle grandi ripartizioni territoriali, secondo le stime DPS, si prevede una dinamica del Pil per il 2009 e il 2010 sostanzialmente simile (cfr. oltre Figura 8), così come tra l’area Convergenza e l’area Competitività.

Imprese e mercato del lavoro

Le peculiari caratteristiche di questa fase recessiva, con forti ricadute sulla domanda globale, hanno creato le maggiori difficoltà alle imprese del settore manifatturiero e a quelle più propense all’esportazione. Ma la diffusione e l’intensità della crisi ha prodotto rapidamente un’estensione delle difficoltà alla vasta rete di piccole imprese, in particolare di quelle dipendenti dalla fornitura verso le grandi aziende e di quelle più indebitate, alle prese con l’inasprimento delle condizioni di finanziamento determinatosi sul mercato del credito.

In tale contesto i processi di ristrutturazione, già avviati all’interno del sistema produttivo italiano, e ora sollecitati dall’emergenza economica, dovrebbero consentire alle aziende di intensificare il grado di innovazione tecnologica e il livello di internazionalizzazione dei propri mercati, al fine di evitare la perdita di importanti pezzi produttivi, costituiti da imprese tuttora valide e dalle competenze professionali in esse impiegate.

La creazione di nuove imprese è andata riducendosi, proseguendo peraltro una tendenza in atto già dal 2006: nel 2008 il numero di aziende è cresciuto solo dello 0,6 per cento rispetto all’anno precedente, segnalando un’accentuazione del fenomeno delle cessazioni.

Riguardo all’accesso al credito bancario, reso particolarmente difficile a partire dall’autunno 2008, migliorano i giudizi più recenti espressi dagli imprenditori, ma è diminuita di poco, rispetto al picco di aprile, la quota di imprese che non hanno ottenuto il credito. Ancora in settembre, rimane elevata la percentuale di quanti sostengono di non vedere accolte le proprie richieste di prestiti rivolte alle banche, mentre tende a risalire quella di coloro che hanno rifiutato il finanziamento a fronte di condizioni più onerose (cfr. Figura 3).

Figura 3: Accesso al credito per le imprese italiane (quote percentuali)

Le difficoltà produttive maggiori continuano a interessare in particolare la componente dei beni di consumo durevoli. I settori dell’industria più penalizzati, oltre quello dei mezzi di trasporto, che segnala comunque una tendenza al miglioramento, sono quelli dei macchinari e attrezzature, delle apparecchiature elettriche e dei prodotti in metallo. In progressivo miglioramento risulta invece la produzione di beni alimentari e di prodotti farmaceutici.

Gli effetti sul mercato del lavoro prodotti dalla recessione, come avviene abitualmente, si sono manifestati con ritardo rispetto all’inizio della caduta produttiva, sovrapponendosi peraltro alla tendenza già in atto di un sensibile rallentamento della dinamica occupazionale (nel 2008 le unità di lavoro sono cresciute significativamente meno che nel 2007, 0,3 contro 1,2 per cento). L’evoluzione più recente registra un’intensificazione del calo degli occupati nell’industria in senso stretto, comparto maggiormente correlato agli andamenti del ciclo economico e del commercio internazionale.

Pur tuttavia, l’evoluzione sostanzialmente positiva del mercato del lavoro dai primi anni duemila ha prodotto miglioramenti, sia pure moderati, relativamente al tasso di occupazione (cfr. Figura 4), soprattutto per la componente femminile, e a quello di disoccupazione, che ha conseguito sostanziali riduzioni, anche se nel Mezzogiorno rimane su livelli elevati (12,2 per cento nel secondo trimestre 2009 contro 7,4 in Italia), accompagnati da alte percentuali di persone inattive (48,8 per cento rispetto al 37,4 iniziale).

Figura 4: Tassi di occupazione nei principali paesi industrializzati

La flessione dell’occupazione attribuibile alla fase recessiva è stata altresì frenata dall’ampio ricorso agli ammortizzatori sociali, in particolare alla Cassa Integrazione Guadagni. Il ricorso alla CIG, nell’aggregato complessivo, comprendente sia le gestioni ordinaria e straordinaria sia la CIG in deroga, dopo il massiccio incremento della prima metà dell’anno, ha segnalato in estate una flessione congiunturale, anche se permane molto elevato l’incremento percentuale delle ore autorizzate rispetto agli stessi periodi dell’anno precedente (331 per cento nei primi nove mesi dell’anno). Il ricorso alla CIG in deroga è entrato a regime nel corso dell’estate, determinando un notevole incremento di ore autorizzate per questo strumento (836 per cento a settembre sul mese corrispondente del 2008). E’ infine da evidenziare che nel 2009 il tiraggio, vale a dire la percentuale di ore effettivamente utilizzate rispetto a quelle autorizzate, è ancora significativamente inferiore a quello registrato nel 2008 (60,9 contro 77 per cento nei primi sette mesi dell’anno).

Si stima che il totale delle ore autorizzate di Cassa Integrazione Guadagni nel periodo gennaio settembre 2009 corrisponda a circa 416mila lavoratori equivalenti (359mila nel Centro-Nord e 57mila nel Mezzogiorno).

Tendenze sociali

L’evoluzione dell’economia italiana negli anni più recenti si è riflessa su alcuni importanti aspetti sociali, che costituiscono al tempo stesso un’opportunità e un vincolo allo sviluppo. In particolare si sottolinea la centralità della formazione dei giovani, dell’integrazione delle comunità straniere e del fenomeno della disuguaglianza dei redditi.

La criticità della scuola italiana e la persistenza di un ritardo nel Mezzogiorno sono state confermate dalle risultanze della terza indagine OCSE-PISA, che nel 2006 ha posto l’attenzione sulle competenze scientifiche degli studenti quindicenni residenti nei paesi dell’area OCSE.

A differenza di altri paesi che hanno evidenziato miglioramenti tra un’indagine e l’altra (le precedenti si svolsero nel 2000 e nel 2003), permangono in Italia gli elementi di debolezza del sistema scolastico, come anche le forti differenze esistenti al suo interno, sia tra aree geografiche, sia tra tipi di scuole. Per le competenze scientifiche il divario tra l’Italia e gli altri paesi è simile a quello rilevato in matematica e in lettura: il 25 per cento degli studenti (contro il 19 per cento della media OCSE) non è in grado di fornire spiegazioni lineari e interpretazioni di risultati di indagini semplici di carattere scientifico-tecnologico.

L’elevamento delle capacità di apprendimento della popolazione e delle competenze è uno degli obiettivi centrali della politica regionale aggiuntiva 2007-2013. Per il Mezzogiorno il raggiungimento di tali obiettivi comporta, in alcuni casi, un miglioramento che permetta perfino di dimezzare la percentuale di studenti attualmente in una condizione di notevole svantaggio.

Un importante elemento di novità nel contesto socioeconomico italiano recente è il peso crescente del ruolo dell’immigrazione. L’incremento del numero degli stranieri residenti è proseguito in maniera costante, con il conseguente aumento della loro quota sul totale della popolazione (dal 3,4 per cento nel 2003 al 6,5 per cento nel 2008). In crescita anche la quota di immigrati sul complesso della forza lavoro nazionale (6,4 per cento nel 2006).

La distribuzione sul territorio evidenzia una netta prevalenza nelle regioni centrosettentrionali rispetto al Mezzogiorno, dove è allocato solo poco più del 12 per cento della popolazione straniera.

I settori di attività che registrano le maggiori percentuali di lavoratori immigrati sono le costruzioni, i servizi della ristorazione e l’industria manifatturiera. La tipologia di stranieri residenti descrive mediamente persone più giovani e con un livello di istruzione solo di poco inferiore a quello medio degli italiani, ma che si collocano tuttora nelle fasce meno elevate delle varie professioni. Il loro impiego nei diversi settori produttivi, all’interno della forza lavoro complessiva, sembra attualmente essere caratterizzato, in prevalenza, da un elemento di complementarietà con la componente italiana, soprattutto quella femminile.

Quanto al fenomeno dell’esclusione sociale negli ultimi anni non si sono evidenziate variazioni statisticamente significative riguardo all’incidenza di povertà relativa in Italia. E’ però risultata ancora in crescita al Sud nel 2008 la quota percentuale di famiglie e di persone povere. Le percentuali più elevate si registrano nelle regioni della Convergenza, a eccezione della Puglia. Ed è ugualmente più alta nel Mezzogiorno la quota di famiglie che sono definite a rischio di povertà, cioè quelle che possono effettuare una spesa media mensile che non supera il 10-20 per cento della soglia di povertà. Tale aggregato, infatti, è composto da oltre il 13 per cento delle famiglie residenti al Sud contro una media nazionale pari al 7,9 per cento.

Tavola 2: Famiglie povere e incidenza di povertà nel Mezzogiorno – anno 2008

Sviluppi e tendenze socio-economiche rispetto alle disparità territoriali

Andamenti nelle grandi ripartizioni

L’impatto della crisi nelle diverse aree territoriali si è sovrapposto a una situazione preesistente di significativo divario tra le zone più sviluppate del paese e quelle tuttora caratterizzate da arretratezza economica e sociale (cfr. Figura 8). Tra il 2001 e il 2008 la crescita del Pil delle regioni del Mezzogiorno è risultato inferiore, in media d’anno, a quello del Centro-Nord di oltre mezzo punto percentuale (0,3 contro 0,9 per cento). Il contributo del Sud al Pil nazionale è sceso nel 2008 al 23,5 per cento rispetto al 23,9 del 1995 e al 24,2 nel 2001.

Tale andamento non si riscontra, invece, relativamente al Pil pro capite: nel Mezzogiorno, nel periodo 2001-2008, esso è aumentato più che nel resto del paese (in media d’anno, a prezzi correnti, 2,8 contro 2,5 per cento). Anche raffrontata con la media dei paesi UE-27, nel periodo 2000-2006, si registra un’evoluzione settennale di crescita del Pil pro capite meridionale, sulla quale ha inciso anche, in misura significativa, la minore dinamica demografica nell’area meridionale rispetto a quella centrosettentrionale (0,2 contro 1 per cento). In ogni caso, i livelli assoluti al Sud restano notevolmente distanti, sia nel confronto nazionale sia in quello europeo.

L’analisi congiunturale evidenzia che, a partire dall’ultimo trimestre 2008, l’apparato produttivo del Centro-Nord è stato particolarmente colpito dalla forte caduta della domanda aggregata, soprattutto estera, con una conseguente pesante flessione delle esportazioni. I riflessi sul mercato del lavoro, ancora relativamente contenuti in termini di livelli occupazionali, si sono manifestati attraverso un fortissimo ricorso alla Cassa Integrazione Guadagni, soprattutto per la componente ordinaria.

Nel Mezzogiorno, pur in un contesto di minore apertura internazionale dell’economia dell’area e quindi di minori potenziali contraccolpi per la caduta della domanda estera, ha pesato negativamente la maggiore fragilità del suo tessuto produttivo, costituito in massima parte da piccole e piccolissime imprese, operanti spesso sul mercato dell’indotto o in lavorazioni per conto terzi. Sull’andamento recessivo dell’economia meridionale continuano a influire la persistente debolezza del mercato del lavoro, con riflessi sulla domanda di consumo, e un accesso largamente insufficiente al credito bancario, necessario per il rilancio delle attività economiche dell’area.

Nel secondo trimestre 2009 la restrizione del credito bancario è proseguita in modo pressoché uniforme nelle due grandi ripartizioni territoriali: secondo i dati di Banca d’Italia, a giugno il tasso di crescita degli impieghi alle imprese era pari a 1,1 per cento nel Centro-Nord e a 1,2 per cento nel Mezzogiorno (a marzo erano rispettivamente 4,0 e 3,7 per cento, a dicembre 2008 7,0 e 5,4 per cento).

In particolare, da un punto di vista strutturale, si rilevano nel Mezzogiorno, e ancor più nell’area Convergenza, tassi di occupazione, significativamente inferiori, soprattutto per la componente femminile, e livelli di disoccupazione più che doppi rispetto a quelli riscontrati nelle aree più sviluppate.

L’evoluzione più recente della congiuntura, come già detto, evidenzia, sia nel Centro-Nord sia nel Mezzogiorno, una significativa attenuazione della caduta dell’attività produttiva e del flusso delle esportazioni e una prima decelerazione del ricorso alla CIG, nonché un deciso recupero di fiducia di imprese e consumatori.

Andamenti regionali

La fase recessiva, che ha interessato l’intero territorio nazionale, si è dispiegata con ampiezza e intensità diverse tra le regioni e all’interno delle singole regioni, agendo peraltro su situazioni già significativamente differenziate.

I risultati registrati nel 2008 e le prime stime per il 2009 evidenziano che le regioni del Centro-Nord sono state tutte interessate dal calo dell’attività produttiva, che appare più pronunciato nell’area nord-occidentale, in particolare in Piemonte e in Liguria. Tra le regioni del Centro le peggiori performance sembrano riguardare l’Umbria e le Marche. Ancora più negativo l’andamento nelle regioni del Mezzogiorno: Campania soprattutto, ma anche Basilicata e Calabria, con flessioni del Pil superiori a quelli medi nazionali e anche ripartizionali.

L’impatto della crisi globale si è quindi manifestato con forza su realtà territoriali diverse per situazioni congiunturali, ma anche per peculiarità del sistema produttivo. Le aree con il tessuto industriale più robusto e ramificato (Piemonte, Lombardia, Emilia-Romagna e Veneto) sono quelle in cui la flessione marcata dell’export, pur sostanzialmente allineata a quella media nazionale, ha determinato le maggiori difficoltà produttive, in ragione dell’elevato peso specifico rappresentato dalle vendite all’estero per l’economia di quei territori. Al Sud i flussi di esportazioni hanno registrato cali anche superiori alla media nazionale, sebbene influenzati, nel caso di Sicilia e Sardegna, dal crollo delle esportazioni (in valore) dei prodotti petroliferi raffinati.

Figura 5 : Incidenza percentuale delle esportazioni sul Pil regionale

Gli effetti della crisi sul mercato del lavoro, che si mostrano normalmente con ritardo rispetto al calo della produzione, sono finora evidenziati, soprattutto nelle zone più sviluppate del paese, più dal ricorso alla CIG che da una diminuzione del livello assoluto dei disoccupati (cfr. Figura 6).

Figura 6 : Impatto della crisi nei mercati del lavoro regionali

(Variazioni assolute del numero di occupati  - I semestre 2009 – I semestre 2008)

In termini percentuali nel Centro-Nord, ad eccezione di Liguria, Friuli-V.Giulia e Umbria, le variazioni del numero di occupati nel I semestre 2009, rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente, sono meno negative della media nazionale, pari a -1,2 per cento. Al Sud, invece, si segnala un calo dell’occupazione più significativo, in particolare in Abruzzo, Campania e Puglia. In Campania sembrano influire soprattutto la flessione dell’occupazione nei settori dell’agricoltura e dell’industria manifatturiera, in Puglia il calo nelle costruzioni e, in misura minore, nei servizi. L’impatto più diretto della fase recessiva si registra, come detto, attraverso il maggiore utilizzo della CIG, in particolare di quella ordinaria.

Il ricorso alla CIG riguarda soprattutto le aree più forti del paese: il complesso delle province di Lombardia ed Emilia-Romagna, le aree di Torino, Asti, Alessandria e Verbania in Piemonte, quelle di Vicenza, Treviso e Belluno nel Veneto e le province di Firenze, Prato, Pisa, Livorno e Arezzo in Toscana. Sempre nell’area centro-settentrionale risultano in maggiori difficoltà le province di Genova e di La Spezia in Liguria e quella di Roma nel Lazio.

Nel Mezzogiorno l’utilizzo della CIG interessa maggiormente le province di Bari, Foggia e Taranto in Puglia, quelle di Cagliari e di Sassari in Sardegna e di Catania, Siracusa, Trapani ed Enna in Sicilia.

I settori più colpiti sono quelli della meccanica e della siderurgia, del tessile-abbigliamento, della chimica e gomma e plastica nelle regioni del Nord; ancora il comparto meccanico, insieme al tessile e all’edilizia in quelle del Centro; il comparto agricolo, i mezzi di trasporto e le costruzioni nel Mezzogiorno.

Conclusioni

L’analisi conferma l’attualità della strategia definita dal Quadro anche sulla base dell’analisi relativa ai primi tre anni del ciclo 2007 – 2013, dei progressi registrati nella sua attuazione, dei primi risultati conseguiti.

L’analisi conferma in particolare che in una fase fortemente segnata dall’aggravamento del contesto macroeconomico e finanziario, il ruolo e il contributo della politica regionale risultano particolarmente rilevanti per:

- contrastare la debolezza strutturale dell’economia italiana rispetto ai principali paesi industrializzati, europei e non, determinata sia dall’inadeguatezza di alcuni importanti fattori produttivi (innovazione tecnologica, competenze umane, concorrenzialità dei servizi, dotazione infrastrutturale) sia dalla persistenza di forti vincoli di bilancio a causa della dimensione del debito pubblico;

- ristabilire condizioni di sviluppo per le regioni meridionali, in particolare per quelle dell’Obiettivo Convergenza, che, nell’attuale fase economica continuano a risentire della maggiore fragilità del loro tessuto produttivo e della debolezza della domanda per consumi, rilanciando, al contempo, le prospettive delle aree più avanzate del Paese, anch’esse segnate da un visibile arretramento;

- utilizzare anche in chiave anticiclica le opportunità offerte dai Programmi.

La strategia e l’attuazione del Quadro, analizzate nell’analisi anche per singole Priorità, Programmi, e temi prioritari, mirano infatti a conseguire obiettivi di carattere strutturale, resi, se possibile, ancora più cogenti, dalla necessità di contrastare le conseguenze di medio lungo periodo della crisi internazionale sull’economia del Paese e in particolare delle sue aree in condizioni di maggiore difficoltà:

- creando un clima più attraente per le imprese e le persone con un volume significativo di investimenti destinato al rafforzamento delle infrastrutture e servizi di trasporto, al miglioramento dei servizi ambientali (acqua, rifiuti, difesa del suolo) e allo sviluppo delle energie rinnovabili e dell’efficienza e del risparmio energetico;

- promuovendo la conoscenza e l’innovazione, con interventi finalizzati al miglioramento dei sistemi di istruzione e formazione, al rafforzamento delle competenze dei giovani, soprattutto nel Mezzogiorno, e allo sviluppo della ricerca e innovazione da parte delle imprese, in collaborazione con università e centri di ricerca, anche tramite il sostegno al trasferimento tecnologico; alla diffusione delle nuove tecnologie dell’informazione;

- rafforzando la qualità del capitale umano, con l’obiettivo di realizzare un sistema integrato di formazione e lavoro efficiente e qualitativamente adeguato, contrastando gli effetti della crisi sul mercato del lavoro e sostenendo la coesione sociale.

Al tempo stesso l’analisi evidenzia come, pur continuando a perseguire queste finalità di carattere strutturale, l’attuazione della strategia del Quadro sia stata in grado di dare un contributo apprezzabile alle misure urgenti di contrasto immediato di alcune delle più rilevanti conseguenze della crisi economica internazionale.

Pur in questa situazione di maggiore difficoltà il Rapporto indica che, dal punto di vista dell’avanzamento finanziario e della predisposizione delle azioni e degli strumenti necessari alla piena operatività del Quadro, i risultati sono apprezzabili. In sintesi dal Rapporto emerge che:

• al 30 settembre 2009 si registrava un livello di attivazione complessiva del Quadro pari al 38 per cento delle risorse programmate, significativamente superiore (41 per cento) nel caso dei Programmi FESR, rispetto ai Programmi FSE (28 per cento);

• alla stessa data si evidenziavano differenze anche sensibili nel livello di attivazione fra le diverse Priorità con punte pari al 71 per cento per la Priorità 6 “Reti e collegamenti per la mobilità” e al 50 per cento per quella Competitività e attrattività dei sistemi urbani” e poco meno del 40 per cento per la Priorità 2 “Promozione, valorizzazione e diffusione della ricerca e dell’innovazione”. Le Priorità con minore livello di avanzamento, in particolare nell’Obiettivo Convergenza, (tra il 23 ed il 26 per cento di attivazione) sono la 3 “Energia e ambiente”, la 4 “Inclusione sociale e servizi per la qualità della vita”e la 5 “Valorizzazione delle risorse naturali e culturali”, sulle quali deve quindi focalizzarsi un deciso impegno nei prossimi mesi. Anche l’attivazione dei Programmi Operativi, si presentava molto differenziata: per taluni di essi corrispondeva alla quasi totalità delle risorse programmate, o a livelli comunque molto rilevanti; per altri risultava molto modesta, a testimonianza di persistenti difficoltà nella fase di avvio. L’analisi degli interventi attivati sui singoli temi prioritari conferma comunque il forte orientamento sulle priorità della strategia di Lisbona;

• l’accelerazione della spesa a valere sui Programmi operativi al 31 dicembre 2009, grazie al fortissimo recupero registrato a fine anno, ha consentito la integrale certificazione dell’importo in scadenza99: complessivamente 3,4 miliardi di euro, 2,2 per l’obiettivo Convergenza, 1,2 per l’obiettivo Competitività, in alcuni casi, superando anzi, in alcuni casi in misura anche significativa, la soglia per evitare il disimpegno automatico delle risorse, con la sola eccezione del POR FSE Sicilia. Il venir meno, all’ultimo momento, delle condizioni per la piena rendicontabilità degli interventi in corso, per una controversa interpretazione delle possibilità offerte dal Programma, comporta un disimpegno pari a poco meno di 55 milioni di euro di risorse comunitarie;

• vi sono segnali rilevanti di maggiore concentrazione delle risorse e degli sforzi verso obiettivi e risultati individuati e definiti: oltre che l’agire innovativo del “meccanismo degli obiettivi di servizio” nelle Regioni del Mezzogiorno, tale tendenza ad una maggiore concentrazione appare avvalorata anche dalla rilevanza assunta dall’impegno per la realizzazione di “Grandi Progetti”. Si tratta in molti casi di progetti che superano ampiamente la soglia minima fissata dai regolamenti e che sono sostenuti da fonti di finanziamento ulteriori oltre a quelle della programmazione comunitaria.

Non vanno tuttavia sottovalutate le difficoltà e anche i rischi che occorre ancora superare per rafforzare e rendere più efficaci le prossime fasi di attuazione. Da questo punto di vista permane assolutamente indispensabile uno sforzo ulteriore per creare condizioni istituzionali, tecniche, organizzative adeguate.

Per questo il Rapporto indica che nel corso dei prossimi anni sarà dedicata un’attenzione specifica a:

• rafforzare le capacità tecniche e di attuazione delle Amministrazioni responsabili per garantire l’efficacia di un impegno finanziario di investimento così rilevante;

• migliorare la interazione e cooperazione fra i soggetti locali e tra questi e i soggetti nazionali dotati di competenze e conoscenze non disponibili sui singoli territori; l’offerta integrata di beni e servizi pubblici e la costruzione di capitale sociale contribuiscono allo sviluppo dei territori in ritardo attraverso l’interazione fra un’azione di policy esogena rispetto al territorio e il ruolo degli agenti locali in quanto depositari delle informazioni e della conoscenza necessarie per il dispiegarsi della politica di sviluppo;

• ricercare soluzioni idonee a realizzare un’effettiva integrazione e complementarietà fra interventi delle politiche ordinarie e la politica regionale;

• rafforzare l’orientamento ai risultati della programmazione, valorizzando pienamente l’esperienza avviata dal meccanismo premiale degli Obiettivi di servizio;

• cogliere le opportunità di un miglioramento del contesto macroeconomico anche per ripristinare le condizioni favorevoli ad una massimizzazione dell’impegno finanziario delle Regioni dell’obiettivo Convergenza.

Fonte: DPS - Ministero Sviluppo Economico

Scarica Allegati:

Quaderno Congiunturale Territoriale

Principali indicatori macroeconomici economici delle regioni italiane al 2008